均衡发展是义务教育制度的本质要求

        ■义务教育能否依法实现均衡发展，是当前人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题之一，而实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益，始终是党和政府工作包括教育工作的出发点和落脚点。

　　■国外义务教育均衡发展一个比较共同的特点是政府全额负担公办学校支出，提供免费程度不同的义务教育，保证基本入学机会公平。同时，部分国家对义务教育阶段的非公共服务留出一定选择空间，满足有额外支付能力的中高收入阶层的选择需求。

　　■促进义务教育均衡发展，从近期看，需要从区域内（重点在县域内）减少校际差距起步，进而缩小城乡间、区域间差距。从长远看，要选取合适的对策措施，改变公共资源均衡配置规则。

　　在今天的中国，当一个孩子长到6岁时，他或她就会进入一所小学学习，这是法定的权利和义务。1986年全国人大通过的《义务教育法》，第一次把实施九年义务教育作为关系民族素质提高和国家兴旺发达全局的大事以法律形式确定下来。时至今日，13亿人口的中国，在旧中国80%以上人口是文盲的基础上，历经风雨，终于使九年义务教育覆盖率超过99%，取得了令世界瞩目的显著成就。这是无可否认的事实。

　　另一个不可否认的的事实是，我国城乡、区域之间经济社会发展水平很不平衡，义务教育的普及和质量依然存在很大差别，一个学生从6岁长到14岁，住在哪个地区，身处什么家庭，一定程度上决定了他或她的学习质量以及进入后义务教育阶段的能力。因此，进入新世纪以来，党和国家对义务教育的基本政策导向，越来越聚焦在均衡发展上，并在2006年修订《义务教育法》时作出了明确规定，均衡发展作为义务教育本质要求，越来越受到国家的高度重视。

　　国外义务教育均衡发展的两种模式

　　义务教育并不是中国本土产生的教育制度，所谓均衡发展的法律及政策要义，还需要从义务教育的历史沿革谈起。

　　义务教育的英文是Compulsory Education，字面上看就是强迫教育。国际上的一般定义是，根据国家法律规定对适龄儿童实施一定年限的、普及的、强迫的、免费的学校教育。1619年德意志魏玛邦公布学校法令，规定父母必须送6至12岁儿童少年入学，否则政府将强迫其履行义务，这一法令被公认为世界义务教育的发端。随着资本主义工商业和现代工业生产方式在全球的发展，各国都开始对青少年进行普遍的、一定程度的教育，以满足社会对掌握一定文化知识的劳动力和公民的需求。英、法、美等国大多在19世纪中后期开始义务教育立法，实施之初，均为初等普通教育，以后年限逐渐延长，直至中等教育阶段。

　　现代国家通过立法实施义务教育，成为越来越普遍的做法。1948年联合国大会通过的《世界人权宣言》倡议，“每个人均享有受教育的权利”，各国宪法都有涉及教育基本权利的规定。据联合国教科文组织统计，目前全世界有170多个国家通过立法实施义务教育制度。由于各国情况不同，义务教育法律条文不尽相同，但共同之处是：明确规定义务教育的对象、目的、内容和年限，规定政府在学校设立和管理方面的责任、学校与宗教分离、家长对子女接受义务教育的责任、经费来源和分配、实行免费及其他补贴措施等。一国要进行义务教育立法，就必须在教育的强制性、免费性、普惠性（也称无歧视性或普及性）三个方面达成基本共识。

　　如果政府提供的义务教育差别很大，致使一部分公立学校配置办学条件和师资水平很高甚至超标准，另外一部分公立学校却基本条件不能达标，就无法体现普惠性的基本要求，也就背离了义务教育立法原则。所以，义务教育均衡发展是有别于其他教育的带有根本性的特征，构成了义务教育制度的一个基本属性。

　　经过近百年沿革，各国义务教育在坚持公共资源均衡配置的前提下，已经分化为具有代表性的两类运作模式。

　　福利化公立学校均衡发展模式。如欧洲多数国家和阿拉伯国家，政府在社会事业全面福利化的政策框架内，把所有公办学校费用都包下来，在那里很难找到私立中小学，有的国家甚至从学前教育到大学都免费。再如日本和韩国，多年实行义务教育“平准化”政策，公立学校不仅通过财政支出全覆盖，而且城乡学校建设通常使用同一张图纸，既没有薄弱校，也没有豪华校。日韩的义务教育办学宗旨是，尽量不在义务教育提供富裕阶层歧视其他阶层的机会。

　　公立学校均衡发展兼顾选择需求模式。如美国，主要体制模式是在保证基本公共教育服务充分供给前提下，适应不同阶层的选择性需求。美国实行教育分权制，各州义务教育年限略有不同，但除联邦和州财政专项资助补贴外，主要依靠学区收取专门的教育税（财产税），来支付义务教育公立学校费用。由于富人和穷人所缴税额不同，所得政府补贴也不同，即使富人区学校所得政府补贴少，但纳税额足以支撑质量上好的公立学校。相反，低收入阶层聚居区甚至贫民窟的学校虽有政府补贴，但很难聘到高质量教师。有些富人家庭连所居住学区高质量公立学校都不满意，而把孩子送进高收费私立学校。

　　其他发展中国家情况大体如此，如印度，在城市既有很好的公立中小学，也有高收费私立学校，但农村学校质量普遍偏低，农村学校正式教师都是公务员待遇，当财政不足时乡村就没有足够的教师或教学点，于是，有的地区村民集资聘请识字青年教孩子学习。也有个别发展中国家，试验举办少量优质公办校，收取低于私立学校的额外费用，提供的是准精英化教育。

　　无论是福利化模式，还是兼顾选择模式，义务教育均衡发展与促进公平基本政策取向有直接关系。一个比较共同的特点是政府全额负担公办学校支出，提供免费程度不同的义务教育，保证基本入学机会公平。同时，部分国家对义务教育阶段的非公共服务留出一定选择空间，通常是满足有额外支付能力的中高收入阶层的选择需求。显然，不同国家在公共教育资源配置方式上存在着政策价值取向的差异。

　　促进教育公平是国家基本教育政策

　　义务教育均衡发展在我国是有法可依的。2006年新修订的《义务教育法》第六条规定：“国务院和县级以上地方人民政府应当合理配置教育资源，促进义务教育均衡发展，改善薄弱学校的办学条件，并采取措施，保障农村地区、民族地区实施义务教育，保障家庭经济困难的和残疾的适龄儿童、少年接受义务教育。国家组织和鼓励经济发达地区支援经济欠发达地区实施义务教育。”第二十二条规定：“县级以上人民政府及其教育行政部门应当促进学校均衡发展，缩小学校之间办学条件的差距，不得将学校分为重点学校和非重点学校。学校不得分设重点班和非重点班。县级以上人民政府及其教育行政部门不得以任何名义改变或者变相改变公办学校的性质。”实际上，《义务教育法》界定了促进义务教育均衡发展的三层意义：首先，实施主体是国务院和县级以上地方人民政府；其次，实施要件是合理配置教育资源，改善薄弱学校办学条件，缩小校际办学条件差距；再其次，保障重点必须放在农村地区、民族地区以及经济困难家庭和残疾的适龄儿童少年，而且需要地区之间的支援。

　　均衡发展是义务教育制度的本质要求

　　回顾我国的义务教育格局，只要一个地区的公办小学和初中存在着重点校、重点班（有些以实验、示范等名义），就意味着其他学校是非重点的甚至是薄弱的，家长对公办重点校（班）的追逐和竞争是不可避免的。关键是相当一部分党政领导、教育行政干部和校长似乎认为这一现象是天经地义的，从而对促进义务教育均衡发展已经纳入我国法律范畴、成为教育政策重要内容的事实不关心、不重视。所以，义务教育均衡发展必须在办学责任主体中形成高度共识，才能化为实际行动。

　　义务教育能否依法实现均衡发展，是当前人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题之一，而实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益，始终是党和政府工作包括教育工作的出发点和落脚点。胡锦涛总书记在党的十七大报告谈到优化教育结构时，再次强调了“促进义务教育均衡发展”的重要理念。温家宝总理明确要求，“对目前社会反映义务教育中优质教育资源分布不均衡的问题，要找准症结所在，提出解决问题的思路和措施”。这体现了党中央和国务院对促进义务教育均衡发展的坚定信心。可以说，促进义务教育均衡发展，有效纾解公办校择校问题，越来越成为教育事业科学发展的重点之一，迫切需要落实政府法定责任，把促进教育公平作为国家基本教育政策。

　　“在基本实现普九‘有学上’之后，‘上好学’的问题更加凸显出来。”这是国务委员刘延东在教育部去年11月全国推进义务教育均衡发展经验交流会上所指出的，她强调，“推进义务教育均衡发展，是党和国家着眼现代化建设全局和经济社会发展的阶段性特征，着眼满足群众接受更公平和更高质量教育的新期盼，对义务教育发展提出的方向性和制度性要求。完成好这一战略任务具有重大意义”。为了贯彻中央战略部署，教育部部长袁贵仁提出“把义务教育作为教育改革和发展的重中之重，把均衡发展作为义务教育的重中之重”。尤其是后一个“重中之重”，开始从多年来的“农村”转向“均衡发展”，固然蕴含着农村与城镇义务教育的新型关系，更是反映了进入21世纪第二个十年后的全国义务教育工作重心。教育部已发文要求力争在2012年实现区域内义务教育初步均衡，到2020年实现区域内义务教育基本均衡。

　　义务教育均衡发展是复杂的社会系统工程

　　从近期看，促进义务教育均衡发展，需要从区域内（重点在县域内）减少校际差距起步，进而缩小城乡间、区域间差距。要依法保证预算内教育经费足额到位，切实巩固免费政策成果；推行公办校办学条件标准化建设，加快改造薄弱学校，取消实际或变相存在的重点校、重点班；根据城镇化进程科学合理布局学校，加大城镇学校教师对口支援农村学校、优质学校对口支援薄弱学校力度；对教师开展系统全员培训，试行校长教师跨校跨区定期交流机制，通过教育信息化推动优质教育资源在更大范围共享。近年来，部分省市在全面整体推进区域内义务教育均衡发展、破解择校难题等方面取得了初步成效，除前述措施外，其配套政策还包括，强化义务教育免试就近入学和不与等级证书挂钩，重新划定学区安排优质校和薄弱校结对，把重点高中招生名额合理分配到辖区内所有初中，鼓励和支持民办校满足社会的择校需求等。

　　从长远看，理清影响义务教育均衡发展的因素其实不难，难的是能够选取合适的对策措施。义务教育的全面普及只是第一步，“有学上”解决的是就学机会公平问题，即使是上较低水平学校也比没有学上要强，这就是基本公共教育资源全覆盖、服务均等化的基本意义。第二步，当经济社会发展和居民生活状况提升到新的水平，对教育质量提出更高要求，“上好学”的要求就会延展到更多家庭之中，对于纳入财政保障范围的义务教育，其解决方案就是要继续增大财政投入，并坚持公共资源配置均衡原则，让大家普遍有好学校上。一般国家包括发达国家实现了第二步后，制度机制也就稳定下来了。但是，从国际国内两个视角看，都存在着第三步的可能，即本地学校条件虽已达标甚至超过很多，但部分居民仍不满足公办学校的均衡格局，坚信自己孩子就要享受比同龄人更好的教育，并愿意为之多付费用，这时，“上好学”的问题发生了质的变化，如不改变公共资源均衡配置规则，即使财政继续逐年增大，也永远不可能满足其要求。借用我们社会广为流传的一句话——“不能让孩子输在起跑线上”来说，家长们会发现，这个起跑线并不是由财政拨款能力来划定的，而是由能够支付额外学习费用的部分家长划定的，一些国家采取所谓兼顾选择的模式多在于此。不过，绝大多数是通过非公共教育资源来满足居民对优质教育服务的超常需求。

　　促进义务教育均衡发展是一个长期而复杂的社会系统工程，关键在于党政领导和教育行政部门首先统一认识，科学把握法律政策的核心理念和对策措施的着力点，进而在学校、社会、家长中取得共识，因地制宜、循序渐进地统筹实施。